广州市海珠区位于广州市的南面，既是一个老城区，也是一个城乡结合部面积比较大的区。全区总面积90多平方公里，行政区域划分18个行政街，352社区居委会，人口120多万（其中户籍人口80多万，常住人口40多万）。2000年以来，随着广州市城市化建设进程加快，原有的一个农村镇撤销，新成立5个行政街。由于历史的原因，新成立的街基层医疗卫生机构建设相对滞后，卫生资源比较缺乏，原有的乡村医生业务素质不高，社区居民依然存在“看病难”和“看病贵”、预防保健、健康教育等相对薄弱，跟不上全区社区卫生服务发展的步伐。加上区财力有限，政府在短时间内难以大副度增加发展社区卫生服务投入。但是，由于我区过去是一个工业比较集中的区，其中闻名全市的“工业大道”两侧就聚集不少的厂企，而多数企事业单位过去都有医院、门诊部或卫生所，区辖内非政府举办的卫生资源比较丰富。近几年，随着现代企业的重组改造、转制和事业单位改革的深化，剥离社会服务功能的步伐明显加快，一部分原来企业中的医疗机构被分离出来，有的开始“断奶”、有的外卖，正处在生存难以维持和举步维艰的困境。面对社区卫生服务资源不足，企业医疗机构又没有市场的以重矛盾，区卫生局党委“一班人”通过认真学习十六大和十六届三中全会精神、常常地感到党的十六届三中全会提出的“非公有制经济是促进我国生产力发展的重要力量，要使股份制成为公有制主要实现形式”。这不仅仅反映了党对其他经济成分认识的不断深化，而且这些理论创新的成果必然转化为促进多种所有制服济共同发展的力量，卫生事业也不应该例外。因此，卫生行政部门应当解入思想，转变观念，转变职能，积极探索引进市场竞争机制，加快社区卫生服务网络建设的步伐，从发展社区卫生服务的大局出发，为非政府的医疗机构举办社区卫生服务创造宽松的体制环境，建立起以社区卫生服务中心为主体，社区卫生服务站以及其他具有特色的医疗机构为补充的社区卫生服务网络。
一、做法
（一）制定政策，鼓励社会各方力量参与发展社区卫生服务
发展社区卫生服务，首先要健全服务网络。健全服务网络，既要保证质量，具有良好的服务，同时又有较快的发展速度，拥有一定数量的社区卫生服务机构和较为广泛的覆盖面，实现质量与速度、 覆盖面的统一。为全面推进发展社区卫生服务，解决发展资金乐足的问题，海珠区卫生局根据国家的有关政策，确立多元化投资政策，鼓励社会各方力量积极参与，制定并落实允许各种经济成分共同参与发展社区卫生服务的具体政策措施。一是用好现有的卫生资源，按照社区卫生服务的要求对公立一级医院和部分二级医院进行结构和功能改造，发挥公有制社区卫生服务机构的主导作用：三是引进优质资源，允许、鼓励大中型医院举办社区卫生服务机构，提升社区卫生服务机构、人员和技术水平的档次：三是引进竞争机制，实行公开招标，充分发挥企事业单位医疗机构的作用，鼓励社会其他方面的力量参与建设多样化的社区卫生服务网络。
（二）深入调研，制定切实可行的公开招标方案
为制定切实可行并容易操作的方案，由区卫生局局长带队到省外已开展公开招标的城市参观学习，在此基础上，对本区的卫生资源展开全面的调查，并与街道办事处、有关职能部门沟通，共同确定公开招标的数量、范围，同时根据《海珠区社区卫生服务规划》，研究制定了《海珠区社区卫生服务中心招投标方案》和《海珠区社区卫生服务中心招标定量评价评分细则》，方案报区政府批准后，于2003年4月将《海珠区社区卫生服务中心招标公告》发至区辖内各级各类医疗机构，并且通过互联网进行宣传。公告和招标邀请书的主要内容有：招标的范围、招标单位、内容、建设目标、建设时间及验收、中心设置地址、投标单位或个人资格、建设标准、标书递交截止时间和地点、投标咨询和答疑的时间和地点，开标的时间和地点、投标所需提供的资料、开标、评标、定标的原则和方法，为便于投标单位了解公开招标的社区卫生服务中心所在街道的情况，还印发了广州市海珠区街道社区基本概况。
（三）程序规范、透明公开，是顺利完成公开招标的保证
将社区卫生服务机构的举办权向社会公开招标，是利国利民的好事，但如何保证公开招标工作顺利进行，主要把握好四个环节。一是要增加透明度、保证公开、透明和公平竞争；二是制定程序规范、易于操作的评标标准，海珠区卫生局以《广东省社区卫生服务准入管理办法》为依据，组织制定了《海珠区社区卫生服务中心招标定量评价评分的细则》。该评分细则函盖了房屋建设、基本医疗设备、信息网络系统、人员配置、服务项目、管理体系、信誉、社会公益等方面的内容；三是要组成高素质的评委。为使社区卫生服务中心公开招标工作顺利进行，海珠区卫生局广泛听取各方面的意见，组成有上级卫生行政部门领导、社区卫生服务专家、社区居民代表和区、局纪检监察部门代表达组成的评标委员会，根据公开、公平、公正的原则，各自独立进行评标；四是招标单位与中标单位的责、权、制清晰，便于监督管理。评委评标定标后，将招投标结果向社会公示，公示结束后区卫生局与中标单位签订《社区卫生服务中心建设项目合同书》，明确了创建的目标、进度、评估验收的时间、违约的责任等。
二、结果
2003年和2004年，海珠区卫生局先后将琶洲街等5个社区服务中心任务举办权向社会公开招标，2次公开招标共有16个医疗机构和1名社会自然人报名参加投标，每个中心的投标单位均在3个以上，投标呈现多元化，其中以企业医院、民营医院为主、省、市、区级公立医院也表现出较高的积极性，社会自然人有报名但比较少。所有中标单位医疗用房都有在2000平方米以上，多数达6000平方米，布局合理，中标单位三个月内开展创建工作，按照社区卫生服务“六位一体”的功能，对原有医疗用房进行改造，医务人员按要求进行转岗培训，多数已通过评估验收，部分已开始负责街辖内的预防保健工作，顺利通过了由企业医院向社区卫生服务中心的转型。
三、讨论
（一）公开招标，引入市场机制，有利于区域卫生规划的实施
卫生部等十一个部委制定下发的《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》中提出：“实行政府调控与市场配置卫生资源相结合，打破部门垄断的所有制界限，在要求公立基层医院按照社区卫生服务要求进行结构和功能改造的同时，允许大中型医院举办社区卫生服务机构；鼓励企事业单位、社会团体、个人力量多方举办社区卫生服务机构。鼓励引入竞争机制，采取公开招标的方式举办社区卫生服务机构”。海珠区卫生局将部分社区卫生服务中心的举办权向社会公开招标，是在国家政策允许和区域卫生规划的指导下，为医疗机构创造了一个公平、公正的竞争环境，有利于区内卫生资源在区域卫生规划范围内合理竞争，优化配置。
（二）公开招标，整合资源，有利于解决政府投入不足的问题
按照区域卫生规划的布局，海珠区在撤镇建街后，新建的街需要建立5个社区卫生服务中心，如果按照征地、建房、购置医疗设备，区政府将投入亿元的资金，区财力有限的情况下短时间内难以完成社区卫生服务中心的建设。通过公开招标，引入社会资金向社区卫生服务投入，利用区辖内原有的医疗资源，通过合理整合，避免重复建设。
（三）公开招标，强化职能，有利于理顺卫生行政部门管理机制
通过公开招标，促进卫生行政部门从“办医院”向“管医院”转变。计划经济时期，我国医疗机构建制按系统隶属关系形成，条块公割，各自为政，在同一区域内医疗机构重复建设，公线管理，造成有限的卫生资源浪费。实行公开招标，打破了卫生隶属关系的条块限制，卫生行政部门对辖区内的卫和资源进行有效的重组，逐步实现卫生全行业管理，真正直接从“办医院”转向宏观“管医院”，即管好医疗机构的准入，对其服务行为进行监管。
（四）通过竞争、优胜劣汰，有利于提高社区卫生服务的质量
通过公开招标，调动了各级各类医疗机构发展社区卫生服务的积极性，促进企业医疗顺利转型。虽然中标单位隶属关系、属性各不相同，通过公开招标使不同所有制，不同性质的医疗机构拥有平等竞争的环境和充分展示其实力的平台。原来的社区卫生服务机构多数由公立医院举办，而公开招标的中标单位多为企业或民营医院企业医院受制于企业，缺少发展的空间，参与公开招标取得社区卫卫生服务中心举办权后通过转变传统的服务模式，方便了社区的居民，也为医院的发展取得了更加广阔的市场前景。
社区卫生服务举办权向社会公开招标，是海珠区卫生局深化卫生改革的有力探索，但由于是广州市第一个敢于吃“螃蟹”的，在实施招投标中也难免遇到一些困难，如参加投标单位还不很多，面不够广，可能与宣传不够，认识不到位，观念未完全转变有关。此外，今后对中标单位如何进行有效管理，不断提高社区卫生服务质量还有待进一步探讨的问题。总而言之，将社区卫生服务举办权向社会公开招标，是海珠区卫生局深化卫生改革的一大尝试，使海珠区对社区卫生服务管理从过去完全依靠行政手段到利用市场，法律的手段，从社区卫生服务以行政设置为主到采取市场优化原则。程序采取公开化、透明化，适应新型式下政府的“阳光工程”，有利于转变政府职能，有利于盘活现有的卫和资源，为市场经济体制下多元化的医疗市场提供了政策机遇，充分体现了医疗卫生市场“公开、公正、公平”的原则。 |
